Por Cristina del Mar Quiles | Centro de Periodismo Investigativo
El Gobierno de Puerto Rico aceptó una sugerencia enfática de funcionarios de la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA), la puso por escrito como si fuera decisión propia y celebró que la Sección 428 de la Ley federal Stafford se usaría para reconstruir toda la obra permanente de forma “resiliente”, lo cual en el lenguaje de FEMA significa hacer estructuras mejores que las afectadas.
Después de varias semanas de ver cómo ese proceso se convirtió en una trampa burocrática, Rosselló y sus oficiales comenzaron a buscar sin éxito enmendar su aplicación. Veintidós meses después de los anuncios celebratorios, el Gobierno cataloga la decisión como una imposición de FEMA que ha resultado en el mayor retraso del proceso de recuperación.
Cuando el gobierno de Ricardo Rosselló evaluaba en 2017 las posibilidades de tramitar la ayuda de recuperación de los huracanes Irma y María, FEMA sugirió a los funcionarios de la isla que eligieran implementar a gran escala los Procesos Alternativos de la Sección 428 de la Ley de Stafford de Recuperación de Desastres.
La sección 428 permite que FEMA pueda subvencionar a través de su Programa de Asistencia Pública la reconstrucción de obra permanente – como escuelas, hospitales, carreteras y otra infraestructura – de forma más “resiliente”. En algunos casos, puede reemplazar por completo una estructura que no merezca la pena ser reparada. El Programa de Asistencia Pública tradicional, solo permite devolver las estructuras al estado en el que se encontraban antes del desastre, aunque estas ya estuvieran deterioradas o fueran inservibles.
De primera intención, la 428 pareció una gran ventaja para Puerto Rico. Estructuras que por años habían sido dejadas en el olvido, carentes de mantenimiento, quedarían como nuevas, listas para resistir un nuevo embate atmosférico.
Sin embargo, la elección que hizo el entonces gobernante Ricardo Rosselló a insistencia de FEMA, ha conllevado limitaciones que, a dos años del huracán, representan el mayor obstáculo para la obligación del dinero y construcción de proyectos.
Origen de la 428
La Sección 428 de Procedimientos Alternativos es una enmienda que hizo a la Ley Stafford el presidente Barack Obama en 2013, luego del huracán Sandy en Nueva York, como parte de la Ley de Mejoramiento de la Recuperación.
Las metas de la Sección 428 se supone que son reducir los costos para el Gobierno federal de proporcionar asistencia pública, dar mayor flexibilidad en la administración de esos fondos, acelerar la provisión de asistencia a un gobierno estatal, territorial, o al propietario o entidad privada sin fines de lucro, y brindar incentivos financieros para la finalización oportuna y rentable de proyectos.
Y es que la posibilidad de reconstruir o reemplazar instalaciones de manera que sean aún mejor sin importar las condiciones en las que se encontraban antes del huracán se considera un ahorro a largo plazo.
El proceso de la 428 establece que el dinero para la obra se asignará luego de que FEMA, el estado o territorio y el solicitante – municipio, agencia u organización sin fines de lucro – acuerden un estimado de costo fijo.
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Así, FEMA ha subvencionado 259 proyectos de recuperación específicos en 28 estados que totalizan $10,800 millones, como la reconstrucción de la estación del metro del bajo Manhattan, Nueva York, una planta de tratamiento en Long Island y una planta de energía Nueva Jersey, luego del paso del huracán Sandy por la costa este de Estados Unidos en octubre de 2012.
En Puerto Rico, sin embargo, se acordó que la 428 se implementará en la jurisdicción completa, una especie de experimento para cerca de 4,000 proyectos grandes que se estima serán subvencionados bajo el Programa de Asistencia Pública de FEMA.
Parte del acuerdo, que generó la publicación de una Guía para Obras Permanentes emitida por FEMA para la Sección 428 en abril de 2018, estableció el 11 de octubre de 2019 como la fecha límite para acordar los estimados de costos para cada uno de los proyectos.
A poco menos de un mes de que se cumpla el plazo, FEMA, la Oficina Central de Recuperación y Reconstrucción de Puerto Rico (COR3) y los solicitantes apenas han acordado 139 estimados de costos, lo que representa solo el 3% de los proyectos.
COR3 solicitó en abril a FEMA extender la fecha, pero la agencia federal denegó la petición y estableció que evaluaría caso a caso.
“El riesgo es fatal. El riesgo es que si nosotros no estamos de acuerdo con los estimados que nos presenta FEMA, si no podemos acordar un estimado y la fecha no se extiende, significa que no tenemos acceso a esos fondos para trabajo permanente”, advirtió el exdirector del COR3, Omar Marrero, en julio pasado.
El nuevo director del COR3, Ottmar Chávez, aseguró al Centro de Periodismo Investigativo (CPI) que su equipo de trabajo presentará peticiones de extensión para cada uno de los proyectos en los que no se haya acordado el estimado de costos. En este punto, serían, al menos, 3,800 peticiones individuales.
De “logro” de la administración Rosselló a “imposición” de FEMA
La narrativa que la administración de Rosselló ofreció sobre la implementación de la Sección 428 en Puerto Rico ha ido cambiando con el pasar de los meses.
Esta semana, la gobernadora Wanda Vázquez se refirió el procedimiento como una imposición que no se había aplicado a ningún estado. Mientras, FEMA ha sido consistente en decir que fue una elección del Gobierno de Puerto Rico, aunque reconoce que lo sugirió y no consideraba una alternativa mejor.
El 30 de octubre de 2017, luego de varias reuniones y discusiones por escrito sobre la Sección 428, José Iván Marrero, quien actuaba entonces como el oficial designado por el gobernador ante FEMA (GAR, Governor’s Designated Officer), solicitó mediante carta a Michael Byrne, coordinador de FEMA para la isla, la participación de Puerto Rico en los Procedimientos Alternativos de la Sección 428 de la Ley Stafford.
La petición, según se lee, se hizo bajo el entendimiento de que FEMA iniciaría un proceso para lograr acuerdos sobre cómo se aplicaría esta disposición a la isla, siendo la primera vez que se implementaría a gran escala.
El presidente Donald Trump reconoció la elección que hizo el Gobierno de Puerto Rico de participar de la sección 428 de la Ley Stafford en la quinta enmienda que hizo a la declaración de desastre el 2 de noviembre de 2017.
En la misma notificación, estableció las condiciones para autorizar fondos federales para cubrir el 90% de los costos de la obra permanente, sujeto, entre otras condiciones, a que toda la financiación de proyectos grandes de Asistencia Pública sea obligada por FEMA solo a través de los procedimientos de la Sección 428.
Un día después de la enmienda de Trump, Rosselló anunciaba al país la implementación de los Procedimientos de Asistencia Pública para Trabajo Permanente bajo la Sección 428 de la Ley Federal Stafford como uno de cinco logros de su gestión luego de reuniones en Washington, DC y Nueva York.
“La implementación de trabajo permanente de la Sección 428 se logró con solo observar los daños que habían ocurrido en Puerto Rico y que aplicaban en los renglones C al G de FEMA. Nuestro agradecimiento a la Casa Blanca por dar paso a este mecanismo que nos ayudará en la recuperación de la Isla de manera más acelerada”, expuso en un comunicado de prensa que envió a los medios ese día.
Aun en medio de esta celebración, el Gobierno de Puerto Rico estaba claro en que la aplicación de la Sección 428 representaba riesgos, incluso algunos que no podían ser previstos, según consta en cartas a Byrne, desde octubre de 2017.
“Si ambos (FEMA y Gobierno) estamos de acuerdo en utilizar la Sección 428 para estos desastres, estaremos ‘construyendo el avión mientras estamos volando’”, lee una de las cartas firmadas por José Marrero.
“FEMA entiende los riesgos en los que incurre el territorio al aceptar subvenciones de costos fijos dado el potencial de condiciones no previsibles como daños que no son evidentes al momento de las inspecciones iniciales. FEMA se compromete a trabajar con todas las partes para desarrollar un acercamiento y lenguaje para incluir en todos los acuerdos daños ocultos y otras condiciones no previstas que pudieran surgir”, respondió Byrne en una comunicación a Rosselló el 2 de noviembre de 2017.
El CPI procuró una entrevista con José Iván Marrero, quien se mantiene como asesor de finanzas en La Fortaleza, para indagar en las circunstancias de esta decisión, pero el funcionario no accedió a la entrevista.
Aparecen las condiciones “no previstas”
En las semanas y meses que siguieron, la narrativa sobre las bondades de la aplicación de la Sección 428 cambió.
Rosselló comenzó a hablar de la necesidad de flexibilizar su uso ya en diciembre de 2017 y este asunto fue parte de su agenda en visitas a Washington durante 2018 y 2019.
Cuando Rosselló regresó al Congreso en febrero de 2019 para presentar su informe de progreso, todavía Puerto Rico no tenía ni un solo proyecto de obra permanente con el dinero obligado. Dijo ese día que, en comparación, a un año del huracán Katrina en Luisiana, ya ese estado tenía 2,424 proyectos de obra permanente con el dinero obligado, equivalente a $1,400 millones. En el mismo período de tiempo luego del huracán Harvey, FEMA había obligado $159 millones para 2,124 proyectos.
“Desafortunadamente, el progreso de los proyectos de trabajo permanente bajo el Programa de Asistencia Pública, conforme con la Sección 428 de la Ley Stafford, ha sido extremadamente lento y ha limitado la recuperación de despegar completamente”, expuso.
En la misma ponencia, le pidió al Congreso que urgiera al presidente Trump a enmendar nuevamente la declaración de emergencia para que no requiriera que el proceso de la Sección 428 aplicara para todos los proyectos de Asistencia Pública.
El exdirector del COR3, Omar Marrero, por su parte dijo en abril de 2019 ante el Comité de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, que la 428 fue un requerimiento de FEMA a Puerto Rico y reiteró la solicitud de enmiendas para flexibilizar su uso.
“¿Fue una sugerencia o una imposición de FEMA la sección 428?”, preguntó el CPI a Marrero en junio de este año.
“Fue fuertemente recomendado a Puerto Rico e incluso fue un requisito en la enmienda a la ley de desastres”, contestó.
“Nosotros estábamos en medio de un huracán, una administración federal diciendo que teníamos que aceptar el acuerdo 428…”, expuso Marrero. Consideró que el procedimiento tradicional del Programa de Asistencia Pública no proveería el dinero necesario para hacer las reparaciones.
Al abordar a FEMA sobre este asunto, su portavoz de prensa en Puerto Rico, Juan Antonio Rosado, indicó que la participación de Procedimientos Alternativos de Asistencia Pública para el Trabajo Permanente es voluntaria.
“FEMA no condiciona la autorización del programa de PA al uso universal, o aceptación de cualquiera de los Procedimientos Alternativos de la Sección 428”, dijo.
Añadió que “la determinación de implementarlo no fue tomada por ningún funcionario, sino que fue desarrollada en coordinación entre FEMA y el liderato del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”.
En marzo de 2018, los representantes Peter DeFazio, Bennie Thompson y Frank Pallone, Jr. inquirieron a FEMA “¿por qué el Gobierno federal le está requiriendo a Puerto Rico utilizar los procedimientos alternos de la Sección 428, cuando ese requerimiento es contrario a la ley y no ha sido impuesto a ningún otro estado ni territorio que procura asistencia de FEMA?”
El administrador Brock Long respondió a los congresistas que el Gobierno federal no le había requerido a Puerto Rico el uso de la 428, sino que había sido una elección de Rosselló.
“FEMA sí recomendó al Gobernador que eligiera participar de los procedimientos alternos de la Sección 428 para agilizar la asistencia y proveer la máxima flexibilidad durante el proceso de recuperación”, reconoció Long en la comunicación escrita.
Aún con esa suposición de agilidad, la lentitud en la obligación de dinero motivó a la congresista Nydia Velázquez a cuestionar a FEMA sobre la posibilidad de considerar otro proceso para obligar el dinero.
“Dado que el proceso FEMA 428 parece requerir una cantidad extraordinaria de tiempo para completar proyectos de trabajo permanente, ¿recomienda un curso de acción alternativo?”, preguntó Velázquez en una carta que dirigió a la alta gerencia de FEMA en febrero de 2019.
El director de Operaciones de Recuperación en Puerto Rico, Jonathan Hoyes, respondió que la 428 “es el mejor proceso para garantizar la recuperación más rápida posible para Puerto Rico”.
“Sin la Sección 428, los costos aumentarían y la recuperación tomaría más tiempo. La alternativa sería el programa estándar de reembolso, en el que los gobiernos revisan constantemente los proyectos según se identifican nuevos costos, prolongando así la recuperación”, agregó en su carta a Velázquez.
La 428 trae consigo otros escollos
El 31 de julio, dos días antes de hacer efectiva su renuncia, Rosselló presentó el segundo informe de progreso al Congreso y adjudicó a FEMA la responsabilidad por la tardanza en el proceso.
“Bajo la Sección 428, FEMA ha tardado en aprobar los estimados para el trabajo y el COR3 está preocupado por que el costo fijo estará fuera de alcance en el momento en que se ejecuten los proyectos, lo que resultará en costos innecesarios por los cuales Puerto Rico sería responsable”, mencionó.
Al tema del acuerdo en los costos fijos para el proyecto se suman otros escollos que también han sido denunciados por Marrero y Rosselló y que son parte de los retos con los que tendrá que trabajar el nuevo director del COR3, Ottmar Chávez.
En el informe, Rosselló también mencionó que hay resistencia de parte de FEMA a permitir que los ingenieros locales certifiquen los estimados de costos y a acordar los estándares de la industria que regirán esos estimados.
Se suma a los problemas el cambio operacional que FEMA implementó el 13 de mayo pasado al insertar su Modelo Nacional de Entrega de Asistencia Pública. Este procedimiento para la formulación de proyectos y desembolso de dinero debía acortar el trámite para la formulación de proyectos, pero según dijo Rosselló, altera la manera en que el COR3 ya estaba trabajando y crea más demoras.
Chávez, con apenas un mes al frente de los esfuerzos de recuperación, reconoció que el acuerdo al que llegó el Gobierno de Puerto Rico para la implementación de la 428 en la isla ha atrasado los procesos de obligación de dinero y que es necesario flexibilizar las guías.
También dijo que solicitó a FEMA agilizar el proceso para los proyectos pequeños, aquellos de menos de $123,1000, que son unos 5,000 y comprenden $1,000 millones.
A esta petición, FEMA no ha ofrecido una respuesta concreta más allá de que trabaja junto con el COR3 y ambas entidades “están discutiendo este tema para identificar vías que puedan acelerar el financiamiento de los proyectos de recuperación”.
A la fecha, FEMA ha obligado cerca de $487 millones y desembolsado $39 millones en fondos para obra permanente bajo el Programa de Asistencia Pública.
Vanessa Colón Almenas colaboró en esta historia.
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